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PPP项目利用欧盟资金的案例厦门废铁回收研究——波兰波兹南垃圾发电项目

作者:厦门废铝回收    来源:厦门同安回收    发布时间:2021-03-30 17:00:12    浏览量:
  PPP项目利用欧盟资金的案例研究——波兰波兹南垃圾发电项目
   European PPP Expertise Centre (EPEC)   (编者注:本文按照EPEC果真文件编译整理,略有删节)
   一、简介
   本案例研究是EPEC针对以下项目筹备的系列文章的一部门:
   在PPP框架下,归并利用或实验归并利用欧盟资金¹。它提供了有关波兰波兹南垃圾发电项目(简称“项目”)的配景信息,重点先容了内地民众机构在采购和申请欧盟赠款上采纳的计策,为应对归并欧盟资金与PPP项目已知挑战²提供了独到看法。该案例研究观测了一个仍在组织和协商中的项目。跟着项目标成长,EPEC将对项目希望举办讲述,为项目希望提供及时阐明。本案例研究的首次出书涵盖停止2011年12月的项目状况。
   本案例研究从对项目、范畴和筹办阶段筹备的扼要描写开始,涵盖当局的主要贸易和政策动因,接头了项目在融合方面面对的挑战。本案例研究旨在说明在本案例中,如何应对资金融合上挑战,并突出显示亟待办理的问题。本案例研究不测重研究其他PPP相关挑战,除非这些挑战与该PPP项目在融合欧盟资金和私营规模资金协调利用方面存在密切相关或潜在相关影响。
   二、项目配景
   为了执行国度和欧盟在废料处理惩罚方面新的尺度³,波兰部门都市和地域已经开始(2007-2013项目筹划阶段)筹办制作垃圾焚化炉。相关项目与国度和地域《波兰运营项目基本设施和情况2007-2013》(OPI&E)⁴的计谋文件要求和方针相一致,满意得到欧盟赠款连系融资的要求并得到赠款预留。按拍照关优先轴布置,该项目已收到来自波兰打点机构总额达352,000,000波兰兹罗提(约84,000,000欧元)⁵的预分派资金。比亚韦斯托克市、比得哥什-托伦市、格但斯克市,科沙林市,克拉科夫市,罗兹市,什切青市和华沙市都已发布了兴建雷同基本设施的打算,但今朝为止,只有波兹南市选择继承奉行PPP模式,而格但斯克市,科沙林市和罗兹市则打算通过PPP模式采购基本设施。
   波兹南市(简称该市)的垃圾发电项目是波兰的有意将欧盟基金(来自连合基金Cohesion Fund)与PPP布局相融合的绿地项目之一。因此本文选取该项目为例。
   尽量在当前的金融情况下,将PPP与欧盟资金彼此融合是可行之举,但在欧洲,只有屈指可数的几个项目能做到私营资金与欧盟资金公道地分派和操作,迄今为止,也只有一个在波兰的项目取得了乐成,其局限很小,庞洪水平也较低⁶。波兹南项目标开拓严格遵守波兰区域成长部和欧盟委员会的要求。假如该项目能在PPP布局和融合本领方面取得乐成,波兰其他都市也有望在下一个项目筹划阶段(2014年-2020年)期间予以效仿。
   由于投资本钱高出伍仟万欧元,按照理事会关于欧盟基金利用划定第三十九条款⁷(简称《资金条例》),该项目切合“重要项目”尺度,并应遵守欧盟委员会作出的抉择。
   1.本陈诉中“欧盟资金”是指欧盟委员会按照欧洲区域成长基金会、欧洲社会基金会或连合基金的划定向成员国提供的资金;
   2.拜见EPEC 2011年五月《在PPP中利用欧盟资金——表明如何利用和开始接头将来》的陈诉
   3.波兰共和国当局于2010年十二月通过《 2014年国度垃圾处理惩罚打算》(NWMP 2014)和新发布的《垃圾框架指导2008/98/欧盟》
   4.该项目依据优先轴约定II(垃圾打点和地球掩护)和法子2.1(都市打点范畴内垃圾出格是有害废料的综合处理惩罚)实施。优先轴约定II的主要方针是通过淘汰都市垃圾数量来提高经济收益。本优先轴的高连系融资比例配置为85%,而其他项目连系融资比例无须到达这个程度。
   5.停止2012年4月25日,1欧元=4.18波兰兹罗提。
   6.拜见EPEC 2012年六月陈诉:《欧盟PPP资金——项目存量和案例研究》
   7.理事会划定(欧盟委员会)第1083/2006号
   项目要点
   项目规模:波兹南市和周边九个都市(Miasto i Gmina Buk, Gmina Czerwonak, Gmina Kleszczewo, Miasto i Gmina Kostrzyn, Miasto i Gmina Murowana Goślina, Miasto i Gmina Oborniki, Miasto i Gmina Pobiedziska, Gmina Suchy Las, Miasto i Gmina Swarzędz),住民人口总数约730,000。
   点火产能:210,000吨/年
   估量成本本钱:794,513,000兹罗提
   欧盟连系融资:为该项目预留资金高达352,000,000兹罗提,待审批和核算资金缺口
   发烧量:待定
   发电量:切合划定的优惠绿色发电量
   征地:依据招标进程中的征地条约
   情况影响评估:第一阶段评估已完成,第二阶段将由选定的私营相助同伴按照项目所接纳的 技能方案举办评估
   发生垃圾:估量2020年垃圾总量到达335,000吨
   采购状态⁸:2011年4月4日公布招标,11家及格竞标者名单于2011年6月7日发布,经筛选,5家竞标者名单于2011年9月13日发布,竞标于2011年第四季度开始,并一连到2012年第一季度,当局但愿竞标者能在 2012年9月底之前提出和终报价。
   该项目估量由私营部分、欧盟和波兹南市配合出资。一笔来自波兰情况掩护和水管理自然基金会的优惠贷款正在思量之中。该项目就遵守包罗《欧盟垃圾点火指导条例》⁹在内相关国度和欧盟尺度的垃圾发电厂的制作、维护、融资和运营举办采购,条约期限估量在30到35年之间。
   8.停止2011年12月
   9.欧洲议会和理事会2000年12月4日关于垃圾焚化的指导条例2000/76/欧盟委员会
   除了为波兹南市和周边九个都市提供市政垃圾处理惩罚处事,波兹南市还打算在项目实施进程中淘汰财务拨款。抱负环境下,波兹南市但愿该项目资金全部由私营股东的股权出资、欧盟的赠款和私营股东的债务融资办理。然而,这对付雷同垃圾发电厂这样的创收项目大概很难实现,因为理论上说,欧盟资金只认真为资金缺口提供部门辅佐,而项目受益人有义务认真补充资金缺口¹⁰。
   鉴于波兹南市的方针是大限度地淘汰对该项目标财务支持,由该市对赠款的可得到性及金额举办兜底是不行能的(即该市需要打点部分确认欧盟赠款是可以得到的)。与其他项目中赠款打点机构需包袱赠款金额和可得到性的风险差异,波兹南市在当前环境下禁绝备包袱此类风险。因此,在本案中处理惩罚赠款/贷款融合的难度远远高于其他由民众机构兜底赠款可得到性和金额风险的项目。在撰写本文时,波兹南市估量将其财政支出限制在1500万欧元阁下(占估算投资总额的的8%)。对付波兹南市而言,确保项目(以及其相关债务)不计入资产欠债表,以切合《欧洲百姓和地域核算体系》(ESA 95)¹¹和波兰国度预算法则的要求,也很重要。
   三、赠款/贷款融合的挑战
   将欧盟资金和PPP相融合存在很多已知的挑战¹²。本节将探讨波兹南垃圾发电项目是如何应对这些挑战的,譬喻赠款申请的时间,资金缺口阐明的要领以及如何将赠款有效地投入项目傍边。
   3.1 赠款申请提交的时间
   对付能发生收入的PPP项目,民众机构凡是需要对如下内容举办决定:
   (i)首先选择PPP同伴,然后提交赠款申请:先选择私营部分的相助同伴,然后提交赠款申请,这样做可以或许拥有终报价的优势,从而更准确地计较出赠款申请所需的资金缺口,或
   (ii)首先申请赠款,然后选择PPP同伴:基于内部预测作出赠款申请,然后确定PPP相助同伴,这样做可以在找到PPP相助同伴之前就确定赠款的额度和可得到性。
   10.大量潜在受益人认为,国度对补充资金缺口的支出可由私营部分的相助同伴包袱。这是一个错误的观念。凭据界说,资金缺口是指项目未发生足够收入而且需要民众部分的支持的环境下,仍然存在的需要私营相助同伴包袱的部门。本项目中的民众部分的支持拟接纳的形式是欧盟赠款和波兹南市直接投资。
   11.拜见EPEC 2010年11月的《欧盟统计局对公私合营同伴干系,宗旨,要领和新趋势的处理惩罚》,和EPEC 2010年11月的《风险分派和资产欠债表处理惩罚,实用指南》
   12.拜见注释1
   当项目不申请欧盟赠款¹³时,尽量《资金条例》为项目受益人何时提交赠款申请提供了很大的盘旋余地,在实践中,很难把赠款申请的筹办、提交和PPP采购进程跟尾得很是顺利。它凡是是一个“先有鸡照旧先有蛋”的困难:从选定的私营部分相助同伴处得到终报价,会让赠款申请的筹备进程越发容易且更具确定性,而投标工钱了确定终报价,又往往需要相识民众成本投入环境(无论是来自欧盟赠款照旧民众机构自身的资源)。
   在波兹南市,当局在开始PPP项目采购时,并不确定赠款是否可以到位,金额将有几多¹⁴。原打算是在竣事竞争性对话后,但在吸收来自投标人的和终报价(BAFO)前提交赠款申请。在撰写本文时,预期是:
   (i)波兹南市(2012年第二季度完成终竞争性对话后)在2012年6月底之前提交赠款申请,和(ii)投标人在2012年9月底以前提供BAFO。在这种环境下,只有在确定终投标人之后,欧盟委员会才气对终赠款申请举办评估,从而在2012年10月底以前作出赠款抉择。
   在投标人提交BAFO的截至日期之前,波兹南市将无法确认赠款的可得到性或金额,也无意以当局手中现有资源为此兜底。因此,投标人有大概被要求提交基于100%的债务和股权融资的报价(即不基于有任何赠款或当局支持为资金来历)。
   波兹南市在申请赠款的时间上采纳“折中”的计策申请,赠款申请提交时间既不是在PPP项目采购之前,也不是之后,而是在采购进程中。这是一种很是不寻常的要领,迄今为止, EPEC也没有做过这种实验。
   受益于竞争性对话,有大概使波兹南市在提交申请之前完善其资金缺口计较,但险些可以必定的是赠款申请中利用的资金缺口计较将与按照BAFO所计较的资金缺口有所差异。也就是说,资金缺口计较之间的差别(采购进程中申请与依据BAFOs申请)意味着赠款金额在两种差异方法下将有所差异。
   两项金额之间的正差额(赠款金额高于基于BAFO测算的赠款金额)将使波兹南市面对从头计较赠款的风险,假如被欧盟委员会认定为实质性差额,则必需退还差额。
   假如呈现负差额(赠款金额低于基于BAFO测算的赠款金额),则可请求更高的赠款。今朝尚不清楚在呈现负差额的环境下,波兹南市除了直接津贴(以补充赠款与BAFO计较金额的差额)或打消招标(当局不赔偿差额)外,将会如那里理惩罚这个问题。
   13.这种环境为波兹南市垃圾发电项目已被选中利用欧盟资金。
   14.按照“优先轴约定”为项目预留的赠款金额(352,000,000波兰兹罗提)仅为指示性金额,而且在受益人可以利用这些资金之前,项目必需证明它有资格得到补贴,假如有,有几多金额。
   15.拜见COCOF 07/0074/04-EN的第4.4节,关于《资金条例》第55(4)条
   3.2 资金缺口计较
   波兹南市及其参谋筹备了一个可以举办根基环境假设的模子。除其他事项外,倾卸费(项目标主要创收之一)和项目标成本本钱的假设模子,使波兹南市可以或许模仿预期的资金缺口。尽量波兹南市有本身的初始资金缺口的计较要领,但由于项目标巨大性和投标人的技能办理方案,相关的投资本钱、恒久维护本钱、热电联产和发电潜力大概会有所差异。固然资金缺口问题对本项目而言大概较量厉害,在选定私营相助同伴(并相识终报价的具体信息)之前就实验确定资金缺口巨细,是所有项目受益人要面对的问题。
   为了低落波兹南市预测的资金缺口(在招标开始之前)与基于BAFO计较的实际资金缺口之间呈现庞大差距的风险,波兹南市正在思量接纳两步法举办资金缺口阐明。他们抉择在申请完成之前期待竞争性对话的功效(及其资金缺口阐明),以便将新的竞争性对话接头纳入考量,由此在没有拿到实际BAFOs的环境下得到对投标方案越发准确的相识。如在第3.1节中提及,波兹南市打算在审核BAFOs之前、完成竞争性对话之后,提交赠款申请。
   与以下二者对较量,这是一个公道的折衷方案:
   (i)在启动PPP招标之前,为了澄清有关赠款问题的明晰信息,提前申请赠款,但其对应的资金缺口大概与BAFOs存在实质性差别;
   (ii)在选定私营相助同伴之后提交赠款申请。
   对付波兹南市来说,未能尽大概贴近项目实际资金缺口(只能在项目实施后确认)举办融资预测的效果大概较量严重。它的预测融资缺口计较大概与基于私营部分终报价作出的计较功效存在实质性差别。接纳PPP模式时,这种风险要大于传统的项目采购模式,因为私营部分会被要求提供处事而非建树一个特定的基本设施项目。私营部分采纳的办理方案和路径会比传统采购模式下的范畴要大许多,成本和维护本钱的金额也会有很大差异。由于欧盟资金只提供必然比例的成本本钱(不包罗维护本钱)以包围不能由项目收益包围的部门,所以与传统采购方法下的项目对比,赠款金额的颠簸性更大。
   在本项目中,波兹南市通过在竞争性对话竣事后提交赠款申请,部门缓解了风险,但由于赠款申请无法参考BAFOs中包括的具体信息,该项风险仍然存在。
   值得留意的是,尽量所有波兰都市在初筹划焚化炉项目时都打算寻求欧盟资金的连系融资,华沙市此刻已经抉择不为其焚化炉项目寻求赠款连系融资。有鉴于垃圾点火项目自筹资金的潜力,华沙将不寻求赠款支持。这表白在某些国度、某些规模的雷同项目中,运营创收的资金缺口的计较功效大概存在的多种大概。
   3.3 将赠款引入项目
   按照现行的《资金条例》,作为该项目标提倡人, 只有波兹南市有权利成为欧盟赠款的“受益人”。和任何一个将欧盟资金与PPP模式相团结的项目一样,波兹南市要思量如何故及何时将欧盟资金用于项目之中。
   在一个由欧盟资金和传统采购方法连系融资的项目中,受益人签订工程条约并向项目承建的承包商付款。受益人要求从赠款中拨款,以付出切合条件的耗费和其他用度。按照现行的《资金条例》,2007-2013年分派的赠款,只有当受益人在2015年12月31日之前产生用度并完成付出,他们才有权利用连系融资的赠款。
   在尺度的PPP模式下,民众机构应按照(焚化)处事产生并得到的时间向私营相助同伴慢慢付费。与《资金条例》的划定相反,在PPP布局下,受益人不为制作的基本设施付费,而是为利用基本设施为其提供的处事付款。虽然,处事付款中的一部门是为了付出基本设施的成本本钱,但一部门也是为了付出基本设施运营、维护和融资。
   恒久的处事付费(高出2015年12月)与利用赠款的用度须在2015年12月31日之前产生的划定相斗嘴。因此,波兹南市必需思量如安在截至日期之前“付出”及格的支出,以便不放弃赠款的好处。
   按照波兰政府宣布的指南,波兹南市可以选定某位私营相助同伴作为该项目标“提供及格用度的授权实体”。假如可行,这意味着在建树期内,当私营相助同伴产生并付出了切合条件的支出时,波兹南市不会被要求证明支出是其自身直接发生的,而只需要出示由私营相助同伴付款的报销发票,即可从赠款中申请获得付出。假如施工在2015年12月31日截至日期之前产生(并已付款),波兹南市将可以或许申请利用赠款。这种方法认可切合条件的本钱由代表受益人的私营相助同伴包袱(并付出)。
   以上办理了波兹南市如何可以或许申请利用赠款的问题,但不能办理如何故及何时才气将赠款实际用于项目。理论上说,波兹南市可以保存所收到的资金,并在处事费到期应付时向私营相助同伴付款,以免粉碎PPP的风险/鼓励布置。而在实践中,无论处事付款的时间表如何,欧盟委员会是否会要求波兹南市将赠款立即转移到私营相助同伴尚有待调查。有大概的话,波兹南市可以抉择对将来的处事举办预付,以低落私营相助同伴融资本钱,并以此调换处事费的调减。这大概是对赠款资金有效操作的一种要领。
   倘若波兹南市被要求或选择以预付将来处事费的方法将赠款提前用于本项目,而不是在(焚化)处事实际提供时慢慢付款, 则有损害PPP布局下风险分派布置的风险。波兹南市将需要确保针对私营相助同伴充实的鼓励机制,并制止这种前端付出布置影响其从PPP布局中获益。
   原标题:PPP项目利用欧盟资金的案例研究——波兰波兹南垃圾发电项目
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